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环境执法裁量需要检察监督
时间:2017-11-13  作者:程竹松  新闻来源:检察日报  
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  随着公益诉讼制度的依法确立,对行政机关环境执法行为进行监督已成为各基层检察机关的一项重要工作。但是,在检察实践中,对环境执法机关的裁量权力和行为能否进行监督争议较大。笔者认为,环境执法机关行使的裁量权并非不受任何拘束之自由裁量,也要遵守一般法律原则,并不得逾越法定之裁量范围。环境执法机关的行政裁量权也需要检察监督。

  行政裁量权是行政机关在法律规定的条件下,根据其合理的判断,决定作为或不作为,以及如何作为的权力。当代行政的最大特点是行政裁量权广泛存在,裁量性成为了行政行为的基本特征。对于“行政自由裁量”,中外法学界普遍认为,在公法中根本就没有不受约束的自由裁量权,每一项行政权力至少应附加为了公共利益合法进行的条件。在司法领域,为了保证行政权力行使符合公共利益,世界各国纷纷放弃“裁量不审理”原则,而转向行政裁量必须受到司法控制主义。我国2012年修改后的行政诉讼法也规定,法院不但可以因行政机关不作为而判决其限期履行法定职责,还可以撤销明显不当的行政行为,变更明显不当的行政处罚或涉及对款额的确定、认定确有错误的其他行政行为。显然,行政行为的裁量性不能成为其自由行使、不被监督的理由,检察机关监督行政裁量权既是实践需要,也有法理依据。

  与法院被动行使司法审查权不同,检察机关行使检察监督权不受“不告不理”原则的限制,即使没有行政相对人的申请,也可以因公共利益需要对有关行政行为进行监督,比如,适应维护环境公共利益的需要,对环境执法行为进行监督即在此列。在环境保护领域,检察监督权的这一优势非常明显。大多数情况下,当环境污染造成公益损害时,对于执法机关的行政不作为行为,公民、法人或其他社会组织往往难以提起行政诉讼,而检察机关可以提起公益诉讼。实际上,提起公益诉讼只是检察监督的一种手段,当前检察机关监督行政行为的主要方式还是提起检察建议。与法院判决对行政机关的刚性约束不同,检察机关提起检察建议其内容有一定的柔性成分,对行政机关履行职责来说,既是监督制约,也是支持帮助。

  在环境执法领域,行政裁量权在相关法律法规规章中无处不在,典型的是法律责任中的“可以”条款。如在2014年修改的环境保护法中,规定的三种强制措施和行政处罚,使用的都是“可以”条款:“违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的……可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”,“违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的……可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚”,“超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的……可以责令其采取限制生产、停产整治等措施”。不难设想,若法律赋予的上述手段执法机关都能依法充分运用,则环境违法现象必能得到有效遏制。

  如何有效监督环境执法机关的行政裁量?笔者认为,首先,要明确行政行为的法律依据。环境执法机关行使权力要有法律依据,但对于行政相对人的同一违法行为,法律、法规、规章等不同层级的法有时会有不同的规定,如对于超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为,环境保护法第60条规定“可以”责令停产整治,而有的地方环境保护条例则直接规定责令停产整治。其次,要判断裁量权的行使是否符合法定目的,有没有考虑了不应当考虑的因素,或者没有考虑应当考虑的因素。现实中有些环境执法行为虽然在形式上合乎法律法规的规定,但实质上却与法律精神相违背。如在对“未配备环保设施、擅自投入生产或使用行为”进行处罚时,只因为行政相对人态度较好、配合调查取证,有的执法人员就不考虑违法行为对环境的重大影响,而在罚款幅度内选择给予其最低的处罚,这显然属于裁量权不当适用。最后,要评价行为结果会不会损害公共利益。行政裁量权的行使是否符合法定目的、权力有没有被滥用,检察机关作为外部监督主体,有时很难知晓或判断。但是行政行为的结果往往是客观的或是可预见的,当环境公益正在被侵害或面临被侵害危险时,执法机关若还不积极作为,任由损害加大,则属于行政不作为。

  (作者单位:上海市崇明区人民检察院)

[责任编辑: 王媛]
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